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党的十九大报告提出，强化排污者责任，健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度。实施排污许可制是强化排污者责任的重要举措，是提高环境管理效能、改善环境质量的重要制度保障。实施排污许可制度，有利于不断促进提升环境质量。

逐步构建新型环境监管体系

自 2016 年底国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》以来，环保部门切实贯彻落实这一方案，将体制机制建设与改革实践相结合，全力推进排污许可制法规建设，搭建技术规范框架体系，探索固定污染源环境管理制度衔接融合。废气处理截至 2017 年12 月底，全国共核发排污许可证 2 万多张，完成 15 个行业排污许可证的核发，为构建新型环境监管体系、落实企业环保责任打下坚实基础。

据环保部排污许可证办公室负责人介绍，目前国家已初步构建起排污许可法律法规和技术规范体系，排污许可证核发正有效推进，信息化建设方面也已取得重要的进展。

为完善排污许可制度体系建设，2017 年 7 月环保部发布了《固定污染源排污许可分类管理名录》。名录明确了实施排污许可管理的范围、按照行业推进的步骤、各排污单位应持证排污的最后时限以及排污许可分类管理要求，强调突出重点和分类管理。

根据国民经济行业分类划分，名录共包括 32 个大类和 78 个中类或小类，以及 4 个通用工序，覆盖“水十条”“大气十条”的重点管理行业和重金属尊龙凯时·(中国)人生就是搏!的重点行业，可基本满足“十三五”期间水和大气固定污染源的管理需求，并将适时更新。

根据污染物产生量和排放量以及环境危害程度，将对含通用工序在内的 82 个行业中的 44 个行业进行重点管理，8 个行业进行简化管理，30 个行业按生产工艺特点或生产规模区分为重点或简化管理。

作为推动排污许可制实施的重要基础性文件，《排污许可管理办法( 试行) 》2018 年 1 月 10 日发布实施。办法细化落实可操作性，细化了排污许可的可行技术、持证单位的自行监测、台账记录和执行报告等制度规定，增加了对排污单位 8 个方面的处罚条款。废气处理办法提出，在核发权限方面对省级规章进行放权，在部门规章权限范围内明确违反排污许可规定的罚则。对负责排污许可证核发与监管的环保部门进一步明确责任。

以排污许可证申请与核发技术规范为核心，以自行监测技术指南、污染防治可行技术指南、污染源源强手册、执法手册为补充，明确了相关制度衔接融合的方案。排污许可证核发正有序推进，总量控制、环境统计等各项制度与排污许可的衔接融合也在逐步推动。

与此同时，钢铁、石化、电镀等 15 个行业排污许可申请与核发技术规范已经发布。10 项排污单位自行监测技术指南以及其他配套技术规范也已发布，对于企业的监管也逐步由排放浓度为主向排放浓度和排放总量并重转变，为建立企事业单位总量控制制度和完善排污权交易制度奠定了基础。

为督促各地核发部门严把质量关，自 2017 年6 月起，环保部已抽查了 10 个省份近 80 张排污许可证的执行情况，并将抽查结果直接反馈给各省的环保厅。目前，部分省级环保部门也在着手建立相应的机制。

促进环评与排污许可制有机衔接

环境影响评价制度是建设项目的环境准入门槛，是申请排污许可证的前提和重要依据。排污许可制是确保环境影响评价提出的污染防治设施和措施落实落地的重要保障。加强环评制度与排污许可制衔接，是落实固定污染源类建设项目全过程管理的重要保障。为促进环评制度与排污许可制衔接，推进环境质量改善，环保部 2017 年 11 月发布了《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》。

通知强调，在环境影响评价管理中，要不断完善管理内容，严格污染物排放要求; 在排污许可管理中，要严格按照环境影响报告书( 表) 以及审批文件要求核发排污许可证，维护环境影响评价的有效性。

环评审批部门要做好建设项目环境影响报告书( 表) 审查，结合排污许可证申请与核发技术规范，核定建设项目产排污环节、污染物种类及尊龙凯时·(中国)人生就是搏!设施和措施等信息; 依据国家或地方污染物排放标准、环境质量标准和总量控制要求等规定，按照污染源源强核算技术指南、环评要素导则等技术文件，核定排放口数量、位置以及排放口污染物种类、允许排放浓度和排放量、自行监测计划等内容。

通知要求，做好《建设项目环境影响评价分类管理名录》和《固定污染源排污许可分类管理名录》的衔接。纳入排污许可管理的建设项目，需按照对环境影响程度、污染物产生量和排放量统一分类，实行重点管理或简化管理。

建设项目无证排污或不按证排污的，废气处理建设单位不得出具该项目验收合格的意见，验收报告中与污染物排放相关的主要内容应纳入该项目验收完成当年排污许可证执行年报。排污许可证执行报告、台账记录以及自行监测执行情况等应作为开展建设项目环境影响后评价的重要依据。

已发布 的《固定污染源排污许可分类管理名录》依据国民经济行业分类制定，便于与其他企事业单位管理制度之间的衔接。《排污许可名录》与《建设项目环境影响评价分类管理名录》在固定污染源方面相衔接，为实现环评和排污许可对固定污染源从污染预防到污染治理和排放控制的全过程监管将奠定基础。为覆盖 82 个行业排污许可管理需求，环保部今年已发布 15 个行业排污许可技术规范，以逐步形成完整的技术规范体系，强化环境管理制度的衔接。

环保部环境工程评估中心副主任邹世英表示，排污许可制度改革要求建立固定污染源协同管理机制，即要加快建立以“环评管准入、许可管排污、执法管落实”为主线，以“污染物排放标准、许可技术规范、自行监测指南、可行技术体系”为技术支撑，以“统一排放数据、统一信息平台”为手段的固定污染源协同管理的模式。

探索排污许可证制度的地方实践

目前排污许可证制度正在试点阶段，不少省份都在创造条件逐步推进地方的立法实践进程。

据江苏省环保厅副厅长陈志鹏介绍，江苏省实体经济规模很大，环境监管压力较大，一个监管人员平均要监管一百多家企业，固定污染源环境管理制度亟需改革和转型。

自 20 世纪 80 年代中期起，江苏省即开始了排污许可制度的试点探索，在常州、扬州等地开展水污染物排放许可证工作。据不完全统计，江苏省已发出 5万多张排污许可证，但由于缺乏有效的制度融合，证后监管缺失，流于形式的较多。

2016 年，国务院印发《控制污染物排放许可制实施方案》，江苏省以此作为契机，将排污许可作为深化环保体制改革的重要抓手，全省 354 家火电造纸企业的排污许可证已经发放完毕，水泥、钢铁、农药、电镀等行业近千家企业完成清查摸底。江苏省还将试点任务分解到 6 个省辖市和 3 个县级市，如常州试点化工行业，苏州试点玻璃行业，南通试点印染行业，为全省工作提供了参考借鉴。

基于改善环境质量和提高环保管理水平的目标，据上海市环保局总量处处长魏峻介绍，上海市在进行许可证整体设计时，提出定量化、精细化、信息化的“三化”管理思路———定量化，废气处理即要从严控制排污许可量; 精细化，即要将各项环保管理要求纳入排污许可证副本中; 信息化，即要通过信息化管理实现事中事后的监管。

魏峻介绍说，精细化管理首先体现在全要素管理，水、气、固废、噪声一并纳入许可证中。同时管到设施，明确将污染治理设施的运行维护、设备维护、开停工管理等规范要求全部纳入许可证管理。精细化管理的考虑是管到排放口，所 有 的 管 理 延伸到排放口，实现监管、监测、监查联动，从而提升行政管理的效能。

上海市开发了许可证核发平台，现正在与环保部的平台进行对接。上海的证后管理平台重在信息化建设，正在不断完善中。证后监管平台建设的基本思路即是，所有的监管、监测、监查任务均能在这个平台上实现联动和闭环管理。

除此以外，环境统计、源普查以及围绕企业的相关数据和信息，在证后管理平台上都能够实现数据交换和共享。上海市最近开展了火电和造纸行业许可证的专项执法检查，相关的监测、执法行动也在这个监管系统上全过程留下记录。

深化排污许可制度改革的对策建议

排污许可制度改革刚刚起步，排污许可技术体系正在逐步建立，技术体系支撑的效果还有待于进一步检验，依然有不少需要优化完善的地方。

目前排污许可管理办法尽管已经出台，但仅停留在部门规章层面，法律层级较低，对于法律责任的界定不够明确。邹世英建议，加快推动《排污许可管理条例》，奠定排污许可制实施的法律基础。北京大学法学院教授汪劲建议，《排污许可管理条例》的制定应充分总结和吸收部门规章的立法经验和排污许可制度改革的实践经验，确保立法的科学性。尽快启动《排污许可管理条例》的立法实践，以形成由法律、行政法规、部门规章为一体的排污许可法律体 系，为排污许可的地方立法与实践提供依据和指引。

环保部环境规划院环境政策部副主任董战峰建议，排污许可应整合点源环境管理的相关制度，实现分类管理，分阶段推进，强化企业责任，加强发证后的监督与处罚，让排污许可证成为企业环境守法、政府环境执法、社会监督护法的根本依据。排污许可证不仅是企业排污的“身份证”，应该采用多种手段激励企业运用排污证，在此基础上促使改进其环境绩效。

排污许可证改革是一个循序渐进的过程，先期根据污染物排放标准、总量控制指标、环评文件及批复要求等确定许可排放限值，辅以尊龙凯时·(中国)人生就是搏!可行技术，尚未做到与环境质量挂钩。邹世英建议，借鉴欧美等发达国家基于技术和环境质量的许可排放限值确定方法，尽快开展基于环境质量的排污许可技术支撑研究，建立适合我国实际情况的环境质量许可排放限值确定方法，废气处理以有效推动环境质量的改善。

目前，各行业排污许可证申请与核发技术规范已有明确规定，但产排污系数法的确定只能依靠第一次全国污染源普查的产排污系数数据，由于普查时间较早，生产工艺、防治措施、管理要求均已发生较大变化。邹世英表示，应切实推进基础性数据调查，加快推进第二次全国污染源普查，核定产排污系数，细化完善排污许可实际排放量核算方法体系，同时做好与环境税的衔接。

同时，邹世英建议，国家排污许可证管理信息平台应尽快完善许可证数据深度挖掘与应用系统、监管系统，将排污单位的许可证执行报告、监测数据应用于各项技术规范的制定，完善环境大数据系统的对接、建设与应用，尽快实现与环境统计、废气处理在线监测等环境管理数据系统的对接，夯实技术体系的数据基础，加大信息数据共享力度，提高环境监管信息化水平。

本文刊于《环境影响评价》2018第1期

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